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                      公開信:就摩托車通行高速公路致國務院三部門

                      作者:佚名 時間:2019/6/24 21:34:59

                      一哥有話說】這是作為摩友一員,又是法學會成員的廣東摩友亞龍灣就摩托車高速公路通行管理政策致國務院三部門的一封公開信,也是他多年研習有關摩托車上高速法律法規的傾心之作。當我點擊打開亞龍灣發來寫好的文檔時,驚訝發現居然長達三十余頁,本想分批連載,但又考慮到保證表述的完整性,所以還是將這字數多達近二萬字的長篇一次發出。我本人對摩友論述支持摩托車上高速的讀過不少,也看過包括高速路政和高速交警反對摩托上高速的論述。但如此全面而有系統的專門論述摩托車通行高速公路問題,恐怕是迄今為止國內最為詳盡的。

                            該文對部分省份禁止摩托車通行作出了逐一梳理,分析了摩托車分級通行高速公路的必要性,考慮到了通常摩友們想不到的稅費匹配問題,甚至整理出了摩托車上高速的歷史狀況。從中我們不難看出摩托車上高速法規及管理滯后帶來的問題難點,但又結合實際提出了具體的解決辦法,這是難能可貴的。

                             該文或許有一家之言的不足之處,但拋磚引玉能提供政府有關主管部門參考;能幫助提高廣大摩友的研討和認識;能持續深入完善摩托車上高速的解決思路;能起到摩友高速通行維權復議和訴訟的輔助作用,這就是足以讓人欣慰的好文!值得一提的是摩友亞龍灣的部分提議已采納列入提交交通運輸部的建議當中。在此,我們也誠摯感謝廣東摩友亞龍灣對摩托吧及《反禁摩》公號全文刊發的授權信任!

                      就摩托車高速公路通行管理政策

                      致國務院三部門的一封公開信

                      司法部、交通運輸部、公安部:

                            日前,國務院辦公廳印發《深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站實施方案》(以下簡稱《方案》)!斗桨浮分嘘P于“研究統一摩托車高速公路通行管理政策”的事項,引起包括廣大摩托車駕駛人在內的公眾熱切關注。作為公民,我將結合個人實踐,向有關部門提出如下意見和建議:

                      一、現有法律法規規定

                           (一)國家層面的【法律】【行政法規】等有關規定

                             1.【法律】《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》)第67條規定,行人、非機動車、拖拉機、輪式專用機械車、鉸接式客車、全掛拖斗車以及其他設計最高時速低于70公里的機動車,不得進入高速公路。

                             按照強制性【國家標準】《機動車運行安全技術條件》(GB7258-2017)第3.2.2.2.1條、第3.2.2.2.2條、第3.6.1.3第a)項和第3.6.2條之規定,“三輪汽車”和“輕便摩托車”的設計最高時速強制低于50公里;“低速載貨汽車”、“正三輪載貨摩托車”和“正三輪載客(2人以上)摩托車”的設計最高時速強制低于70公里。依據上述【法律】規定,前述這些機動車不得進入高速公路。各省份為執行該【法律】的規定需要,可以繼續羅列,細化補充規定“輕便摩托車”等機動車不得進入高速公路。

                           【法律】并非沒有禁止摩托車進入高速公路,而是部分摩托車作為設計最高時速低于70公里的機動車被禁止駛入高速公路;【法律】也不會對進入高速公路的車輛作允許性規定。對于公民的私權利,根據“法無禁止即可為”的原則,依據上述【法律】規定,即設計最高時速不低于70公里的摩托車(屬于機動車)得以依法進入高速公路。

                             2.【行政法規】《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》(以下簡稱《道交法實施條例》)第78條第2款規定,在高速公路上行駛的摩托車不得超過每小時80公里。第83條規定,兩輪摩托車在高速公路行駛時不得載人。

                            需要注意的是,上述【行政法規】的規定并非是摩托車“可以”或者“允許”在高速公路上行駛的依據,而是設計最高時速不低于70公里的摩托車依法進入高速公路后如何通行的特別規定。

                             在高速公路上行駛的摩托車不得超過每小時80公里,是出自【行政法規】《道交法實施條例》第78條第2款的指導性規定,應當依據【法律】《道交法》第37條之規定劃設專用車道后實施,或者依據【行政法規】《道交法實施條例》第78條第1款之規定在高速公路車道標明摩托車的行駛速度。否則,依據【行政法規】《道交法實施條例》第78條第3款之規定,沒有在車道標明摩托車行駛速度,就依據【法律】《道交法》第42條第1款之規定,按限速標志行駛。(參考微博@河北高速交警承德支隊 的正確執法案例)

                            兩輪摩托車在高速公路行駛時不得載人,即意味著得以依法進入高速公路的邊三輪摩托車和正三輪摩托車在在高速公路行駛時可以載人。此處所說的“正三輪摩托車”,是強制性【國家標準】《機動車運行安全技術條件》(GB7258-2017)第3.6.1.3條第a)項中的“正三輪載客(限乘2人)摩托車”和第b)項中的“正三輪載客(限乘2人)摩托車”(俗稱“倒三輪摩托車”),且設計最高時速沒有強制規定低于70公里。因此,這些三輪摩托車的設計最高時速只要不低于70公里,不但得以依法進入高速公路,而且在高速公路上行駛時可以依法載人。另外,【部門規章】《機動車駕駛證申領和使用規定》第75條第2款規定,駕駛人在實習期內駕駛機動車上高速公路行駛,應當由持相應或者更高準駕車型駕駛證三年以上的駕駛人陪同。因此,駕駛人在取得準駕車型代號為D的駕駛證的實習期內駕駛三輪摩托車上高速公路行駛,應當由持相應準駕車型駕駛證三年以上的駕駛人陪同。

                              3. 結合【法律】《道交法》和【行政法規】《道交法實施條例》(詳見表1)等有關規定,關于摩托車在高速公路通行的規定可以總結為:在符合機動車(含摩托車)一般規定的前提下,依據【法律】《中華人民共和國道路交通安全法》第67條之特別規定,摩托車(屬于機動車)的設計最高時速不低于70公里的得以依法進入高速公路;依據【行政法規】《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第83條之特別規定,兩輪摩托車在高速公路行駛時不得載人。


                      (二)各省份的【地方性法規】【地方政府規章】等有關規定違反上位法的情況

                            國務院新聞辦公室于2019年5月10日(星期五)下午2時30分舉行國務院政策例行吹風會,請交通運輸部副部長戴東昌、公路局局長吳德金介紹取消高速公路省界收費站有關情況,并答記者問。其中在回答中央廣播電視總臺央廣經濟之聲記者提問時,交通運輸部副部長戴東昌提到目前各地“難以實現不停車快捷收費,也不符合公平競爭原則。省際間的政策不統一,不利于公眾安全便捷出行!钡牡胤秸,其中之一就有全國“17個省份的高速公路禁止摩托車駛入”。

                      這17個省份中,有8個省份的人大常委會通過制定【地方性法規】,有2個省份的地方人民政府通過制定【地方政府規章】,有1個省份的地方人民政府辦公廳通過印發【規范性文件】作出了摩托車不得進入高速公路的規定;還有6個省份是沒有任何依據地在高速公路入口處懸掛“禁止摩托車駛入”的禁令標志。

                            1. 有8個省份的人大常委會通過制定【地方性法規】作出了摩托車不得進入高速公路的規定:《河南省高速公路條例》第43條;《山東省高速公路條例》第39條;《江蘇省高速公路條例》第29條;《福建省高速公路條例》第26條;《江西省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第49條;《四川省高速公路條例》第41條;《重慶市公路管理條例》第31條;《寧夏回族自治區道路交通安全條例》第56條(只有一個轉向車輪的機動車不得進入高速公路)。

                             依據【基本法律】《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第72條第1款之規定,各省份的人大及其常委會在不同【法律】《道交法》第67條相抵觸的前提下,根據本行政區域的具體情況和實際需要,可以制定【地方性法規】,繼續羅列作出三輪汽車、低速載貨汽車、輕便摩托車、正三輪載貨摩托車和正三輪載客(2人以上)摩托車不得進入高速公路的規定,作為“設計最高時速低于70公里的機動車”這一規定的細化補充。因為,依據【基本法律】《立法法》第73條第4款之規定,制定【地方性法規】,對上位法已經明確規定的內容,一般不作重復性規定。

                            顯然,前述8個省份【地方性法規】關于摩托車(當然指所有摩托車,下同)不得進入高速公路的規定,已明顯同【法律】《道交法》第67條之規定相抵觸。因為依據【基本法律】《立法法》第73條第1款第1項之規定,高速公路通行規定是【法律】已經規定了的事項,并不屬于地方性事務,為執行【法律】的規定,【地方性法規】可以根據本行政區域的實際情況需要作具體規定。如果“超越”【法律】的規定,就不叫“執行”了。

                            依據【基本法律】《立法法》第73條第2款之規定,關于高速公路通行規定的事項,國家已經制定【法律】,在國家制定的【法律】生效后,【地方性法規】同【法律】相抵觸的規定無效,制定機關應當及時予以修改或者廢止。

                             舉個例子:2003年1月11日通過的【地方性法規】《廣東省公路條例》第17條第2款第1項作出了禁止摩托車進入封閉公路(含高速公路)的規定,因同【法律】《道交法》第67條相抵觸,違反了【基本法律】《立法法》相關規定,被2008年7月31日修訂后的《廣東省公路條例》所刪除,2012年7月26日經修正后仍未重新提及。

                           【地方性法規】同【法律】相抵觸的規定無效,并不以制定機關及時予以修改或者廢止為前置條件,其表現為不能被援引適用。因為依據【法律】《立法法》第88條第1款之規定,【法律】的效力高于【地方性法規】。

                            舉個例子:【地方性法規】《四川省高速公路條例》第41條作出禁止摩托車進入高速公路的規定,同【法律】《道交法》第67條之規定相抵觸。更離譜的是,其第57條第2項規定,駕駛禁止駛入高速公路的車輛駛入高速公路的,由公安交警部門處以500元以上1000元以下罰款,超越了【法律】《道交法》第90條之規定(機動車駕駛人違反道路交通安全【法規】關于道路通行規定的,處警告或者20元以上200元以下罰款!痉伞俊兜澜环ā妨碛幸幎ǖ,依照規定處罰。)的權限,違反了【法律】《道交法》第123條之規定,視為無效。這種無效,即表現為不能被援引適用。

                            省一級的【地方性法規】同【法律】相抵觸,沒有經過全國人大常委會的審查、批準?依據【基本法律】《立法法》第98條第2項之規定,省級人大及其常委會制定的【地方性法規】只需報送全國人大常委會和國務院備案即可,無需報請批準,也不一定會被主動審查。依據【基本法律】《立法法》第99條之規定,中央有關國家機關和省級人大常委會認為【地方性法規】同【法律】相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求,由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見;前述規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民可以書面提出進行審查的建議,但需經全國人大常委會工作機構研究確認有無必要;有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查,并非應當。如果在審查、研究中認為【地方性法規】同【法律】相抵觸的,依據【基本法律】《立法法》第100條之規定,會先充分尊重地方,地方不予修改的,再采取對應措施。而設區的市的【地方性法規】,依據【基本法律】《立法法》第72條第2款之規定,才應當經省級人大常委會主動審查,認為同上位法不抵觸的,在四個月內予以批準。

                             2. 有2個省份的地方人民政府通過制定【地方政府規章】設定了摩托車不得進入高速公路的規范:《浙江省高速公路運行管理辦法》第24條;《青海省高等級公路管理辦法》第17條。

                            相比【地方性法規】,【地方政府規章】的效力更低!净痉伞俊读⒎ǚā返82條第6款明確規定,沒有【法律】【行政法規】【地方性法規】的依據,【地方政府規章】不得設定減損公民權利或者增加公民義務的規范。

                            顯然,上述2個省份【地方政府規章】關于摩托車不得進入高速公路的規范,明顯沒有【法律】《道交法》第67條之規定的依據。因為依據【基本法律】《立法法》第82條第1款之規定,省級人民政府可以根據【法律】制定【地方政府規章】,如果“超越”【法律】的規定,就沒有“根據”了;第82條第2款第1項之規定,高速公路通行規定是【法律】已經規定了的事項,并不只屬于本行政區域才有的具體行政管理事項,為執行【法律】的規定的需要,【地方政府規章】可以作出相關規定。如果“超越”【法律】的規定,就不叫“執行”了。

                            依據【行政法規】《規章制定程序條例》第37條之規定,省級人民政府應當及時組織開展規章清理工作,對不符合上位法的規章,應當及時修改或者廢止。

                            舉個例子:1996年12月23日發布的【地方政府規章】《廣西壯族自治區高速公路管理辦法》(2004年6月29日修正)第35條設定了摩托車不得進入高速公路的規范,因不符合【法律】《道交法》第67條之規定,違反了【基本法律】《立法法》的相關規定,被2009年10月15日發布的《廣西壯族自治區高速公路管理辦法》刪除。2014年1月26日最新發布的版本《廣西壯族自治區高速公路管理辦法》也未重新提及。

                            再舉個例子:2003年9月17日發布的【地方政府規章】《山西省高速公路管理暫行辦法》(第35條設定了摩托車不得進入高速公路的規范),被2005年12月2日制定的【地方性法規】《山西省高速公路管理條例》所廢止。該【地方性法規】分別于2011年12月1日修正、2013年9月29日修訂后也沒有作出摩托車不得進入高速公路的規定。 

                            同樣,即使對不符合上位法的【地方政府規章】不及時修改或者廢止的,不符合上位法的相關規范也無法生效。依據【法律】《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第13條第1款規定,各省份制定的【地方政府規章】可以在【法律】規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。但是,【法律】《道交法》第90條只規定了違反道路交通安全【法律】、道路交通安全【法規】關于道路通行規定的處罰種類和幅度,并沒有規定違反道路交通安全【規章】的情況。因此,各地在執法時,不能援引適用道路交通安全【規章】作為處罰依據。

                             3. 有1個省份的地方人民政府辦公廳印發的【規范性文件】中設定了摩托車不得進入高速公路的規范:《海南省高速公路交通安全管理辦法》第6條。

                            相比【規章】,【規范性文件】的效力更低。依據【地方政府規章】《海南省規范性文件制定與備案登記規定》第11條之規定,制定規范性文件對實施法律、法規、規章作出具體規定的,不得增設公民的義務,不得限制公民的權利。

                            顯然,上述海南省人民政府辦公廳印發的【規范性文件】關于摩托車不得進入高速公路的具體規定,明顯不是實施【法律】《道交法》第67條之規定作出的。

                            “舉重以明其輕”!镜胤叫苑ㄒ帯俊镜胤秸幷隆筷P于摩托車不得進入高速公路的規定尚且無效,效力更低的【規范性文件】關于摩托車不得進入高速公路的規定更加無效。此處不再贅述。

                             4. 有6個省份是沒有任何依據地在高速公路入口處懸掛“禁止摩托車駛入”的禁令標志:廣東、廣西、湖南、陜西、山西。(另一省份筆者無法確定)

                             依據【憲法】《中華人民共和國憲法》第5條和第33條第4款之規定,國家機關的職權和職責以及公民的權利和義務,應當由【憲法】和【(基本)法律】規定。對于公民的私權利,法無禁止即可為;對于國家機關的公權力,法無授權不可為。

                             在一些高速公路的入口處,懸掛“禁止行人、非機動車、拖拉機、輪式專用機械車、鉸接式客車、全掛拖斗車通行”的禁令標志,有【法律】《道交法》第67條規定作為依據。即使懸掛“低速載貨汽車通行”和“禁止機動三輪車通行”的禁令標志,也基本符合“其他設計最高時速低于70公里的機動車,不得進入高速公路!边@一規定。(部分前述的高性能正三輪摩托車除外)唯獨懸掛“禁止摩托車駛入”的禁令標志沒有【法律】依據。這里的“摩托車”當然指所有摩托車,其中摩托車的設計最高時速確實有低于70公里的;而大部分是不低于70公里的,沒有被【法律】所禁止。

                            舉個例子,【地方性法規】《河南省高速公路條例》第31條規定,高速公路經營管理單位應當按照國家有關規定和技術規范的要求在高速公路上設置明顯的標志、標線。那么,河南省高速公路的標志中有“禁止摩托車駛入”的禁令標志,而“國家有關規定”中的哪一條規定了摩托車禁止在高速公路通行?

                            再舉個例子,【地方政府規章】《廣西壯族自治區高速公路管理辦法》第35條規定,經營管理者應當按照國家和自治區有關規定設置和維護交通標志、標線,保持交通標志和標線清晰、準確、完好。那么,廣西壯族自治區高速公路的交通標志中有“禁止摩托車駛入”的禁令標志,而“國家有關規定”中的哪一條規定了摩托車禁止在高速公路通行?“自治區有關規定”如《廣西壯族自治區高速公路管理辦法》中“禁止摩托車進入高速公路”的規定不也是因沒有上位法的依據而被刪除了的嗎?

                            二、司法意見及執法現狀

                         (一)司法意見

                            按【法律】《道交法》第90條規定,違反【法律】《道交法》、【行政法規】《道交法實施條例》和各省份道路交通安全【地方性法規】關于道路通行規定的,處警告或者20元以上200元以下罰款;【法律】《道交法》另有規定的,依照規定處罰!痉伞俊兜澜环ā返123條規定,各省份的人大常委會可以根據本地區的實際情況(例如經濟發展的實際情況),在本法規定的罰款幅度(例如第90條規定的20元以上200元以下罰款)內,規定具體的執行標準。(例如省人大常委會通過制定【地方性法規】規定某種道路交通違法行為具體的處罰執行標準為處警告或者150元罰款。)

                            既然道路交通安全【地方性法規】可以作為處罰的援引適用依據,為什么稍前闡述的那8個省份的【地方性法規】關于“摩托車不得進入高速公路”的規定不能援引適用?

                            下位法不符合上位法的判斷和適用,除了稍前的分析,《最高人民法院關于印發<關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要>的通知(法[2004]第96號)》中第二點第(一)項就詳細列舉了下位法不符合上位法的常見情形,其中之一便是“下位法擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍”。

                            下位法與上位法是一組相對的概念,并非傳言的樸素地單一地認為僅是地方法與國家法的關系,例如國務院制定的【行政法規】相對于全國人大常委會制定的【法律】也是一種下位法與上位法的關系!拘姓ㄒ帯俊兜澜环▽嵤l例》為什么可以制定比【法律】《道交法》“更嚴格”的規定?比如【行政法規】《道交法實施條例》第83條規定,兩輪摩托車在高速公路行駛時不得載人。這是因為【法律】《道交法》第41條規定,有關道路通行的其他具體規定,由國務院規定。(例如由國務院制定【行政法規】作出規定)

                            【地方性法規】相對于【法律】是一種下位法與上位法的關系。作為上位法的【法律】《道交法》第67條已經對高速公路的通行權利作了規定而且是特別規定,違反該規定的行為便是第90條規定的給予行政處罰的行為。作為機動車之一,設計最高時速低于70公里的摩托車進入高速公路的行為才是【法律】給予行政處罰的行為,不低于70公里的摩托車就不是。作為下位法的8個省份【地方性法規】將所有摩托車進入高速公路的行為都規定為給予行政處罰的行為,明顯擴大上位法規定的給予行政處罰的行為的范圍。

                            各省份可以擴大上位法規定的給予行政處罰的行為的范圍嗎?可以有,但是必須要有最終來自【法律】的依據。例如【法律】《道交法》第55條第1款規定,高速公路、大中城市中心城區內的道路,禁止拖拉機通行。其他禁止拖拉機通行的道路,【法律】則授權由各省份的人民政府根據當地實際情況規定的。再例如,各省份關于自行車(含電動自行車)載人的規定,不管合理與否,它至少是來自【行政法規】《道交法實施條例》第71條第2款的規定,而【行政法規】《道交法實施條例》是依據第41條之規定制定的。實質上,我們在遵守的仍然是【法律】。因為依據【憲法】《中華人民共和國憲法》第5條和第33條第4款之規定,國家機關的職權和職責以及公民的權利和義務,由【憲法】和【(基本)法律】規定。

                           (二)執法現狀

                             就像稍前提到的【地方性法規】《四川省高速公路條例》第41條作出了禁止摩托車進入高速公路的規定,其第57條第2項也作出了對應的處罰規定。但是,就如此前所說的,這種同【法律】相抵觸的規定不能也并沒有被高速公路交警作為行政處罰的援引依據。

                             其它7個省份類似對應的【地方性法規】處罰規定還有《河南省道路交通安全條例》第57條第8項,《山東省高速公路交通安全條例》第51條第1項,《江蘇省道路交通安全條例》第59條第7項,《福建省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第70條第26項,《江西省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第89條第1項,《重慶市公路管理條例》第65條第1項,《寧夏回族自治區道路交通安全條例》第91條第6項。也就是說,如果在上述地區認為駕駛摩托車進入高速公路是違法行為,為什么不以上述的規定作為行政處罰的援引依據?答案不明而喻!

                            實際上,這17個省份無論是否制定了【地方性法規】,或者是否制定了【地方政府規章】【規范性文件】,都通過在高速公路入口處懸掛“禁止摩托車駛入”禁令標志的方式來禁止摩托車進入高速公路。8個省份即使有【地方性法規】對應的處罰依據,也并沒有進行援引,而是同其它9個省份一樣,千篇一律地以“違反禁令標志”為由,以【法律】《道交法》第38條、第90條和【地方性法規】為依據,對駕駛摩托車進入高速公路的行為予以處罰,并記3分。

                            禁令標志所顯示的內容中,如果認定一種道路交通行為是違法行為,應該要指向對應的行為規定,并有相應的處罰標準。比如,讓行標志對應【法律】《道交法》第44條(第一種行為),禁止拖拉機駛入規定范圍的禁令標志對應【法律】《道交法》第55條第1款(第三種行為),禁止掉頭標志對應【行政法規】《道交法實施條例》第49條第1款(第一種行為),禁鳴標志對應【行政法規】《道交法實施條例》第62條第8項,限速標志對應【法律】第42條第1款。那么,禁止摩托車駛入的禁令標志對應什么行為規定?況且,前述所有標志都是白底、紅框、黑圖文的禁令標志,那么違反上述規定都可以“違反禁令標志”為由進行處罰?

                            這種執法的不精準,也必然帶來執法的不規范。例如,駕駛輕便摩托車是違反【法律】《道交法》第67條的行為,也是嚴重不安全的行為。假如在浙江,浙江省高速公路交警仍以“違反禁令標志”為由,依據【地方性法規】《浙江省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第75條第1款第1項處100元罰款的力度太輕了;應當精準地以“駕駛禁止駛入高速公路的機動車進入高速公路”為由,依據【地方性法規】《浙江省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第78條第6項處200元罰款。

                             在【部門規章】《機動車駕駛證申領和使用規定》的附件4《道路交通安全違法行為記分分值》中,一次記3分的種類既包括“駕駛禁止駛入高速公路的機動車駛入高速公路的”,也包括“駕駛機動車違反禁令標志、禁止標線指示的”。如果駕駛摩托車進入高速公路的行為是違法行為,應當精準地以“駕駛禁止駛入高速公路的機動車駛入高速公路的”為由記3分,而不是籠統地以“駕駛機動車違反禁令標志的”為由記3分。

                            依據【行政法規】《收費公路管理條例》第28條,收費公路經營管理者應當按照國家規定的標準設置交通標志。按照【國家標準】《道路交通標線和標志》(GB5768.2-2009)第9.2.6.2條之規定,應當在高速公路入口處的“禁止摩托車駛入”禁令標志這個主標志下方安裝內容為“禁止設計最高時速低于70公里的摩托車駛入”的輔助標志,用于表示被禁止進入摩托車的車輛種類和屬性,從而具備合法性。

                           (三)不同聲音

                            盡管已有充分的法律依據和法理分析證明禁止摩托車進入高速公路不具備合法性,但仍有人提出不同意見,認為可以禁止摩托車進入高速公路。

                            1. 有人認為,依據【法律】《道交法》第37條之規定,高速公路劃設的是汽車專用車道,所以摩托車不得進入專用車道內行駛。

                            這種觀點是對“專用車道”定義缺乏專業的認知。按照【國家標準】《道路交通標線和標志》(GB5768.3-2009)第5.11條之規定,有公交車專用車道線、小型車專用車道線、大型車道標線、多乘員車專用車道線和非機動車道線,并沒有所謂的汽車專用車道線,也沒有摩托車專用車道線。另外,即使設置專用車道,也是在多車道中選擇部分車道作為專用車道。其他車輛僅是不得進入專用車道內行駛,并非等于其他車輛不得在該公路上行駛。因為,具體某種車輛的通行權利是否應當被禁止,由【法律】【行政法規】規定。

                             2. 有人認為,依據【法律】《道交法》第38條之規定,禁令標志等交通標志是法律事實,駕駛人有遵守交通信號的義務,所以違反“禁止摩托車駛入”的禁令標志即構成違法。

                            這種觀點是對“禁令標志”合法性的片面理解。馬克思主義哲學觀點提到,內容與形式是辯證法的一對基本范疇。任何事物都是內容與形式的辯證統一。內容是事物一切內在要素的總和;形式是這些內在要素的結構和組織方式。內容決定形式,形式服務內容!敖鼓ν熊囻側搿苯顦酥镜膬热莺托问绞寝q證的統一,它的樣式、規格等形式是合法的,但它所表示其禁止摩托車駛入高速公路的內容是不合法的。關于高速公路的通行規定,【法律】是已經作了明確規定的。所以,以“違反禁令標志”為由,對依法駕駛符合【法律】規定的摩托車進入高速公路的行為予以處罰是錯誤的。

                             3. 有人認為,依據【法律】《道交法》第39條之規定,可以根據道路和交通流量的具體情況,作出禁止摩托車進入高速公路的規定。

                            這種觀點是對法律條文的錯誤解讀。關于【法律】《道交法》,是有權威的解釋的。全國人大常委會法工委編著的《中華人民共和國道路交通安全法(釋義)》關于第39條的具體解釋:限制通行和禁止通行的交通措施通常多數是由公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況所采取的臨時性的措施,一旦道路通行情況有所改善,公安機關交通管理部門就會及時撤銷限制通行或禁止通行的措施,恢復正常的交通秩序;“與公眾的道路交通活動直接有關的決定”是指除采取限制交通的措施外的其他決定,如有關主管部門要調整和規劃城市道路,將原來的機動車道改為步行街,將雙向行駛的車道改為單行車道或改變單行車道的方向等;公告的形式可以是通過廣播通知、網上宣傳、張貼廣告或在限制交通的具體地點豎牌廣告等形式。

                            (1) 被該法條授權的主體是公安機關交通管理部門,公安機關本身就是政府組成部門,其下屬的交通管理部門能否制定【規范性文件】?而【地方性法規】是省級或者地市級人大及其常委會制定的,【地方政府規章】是省級或者地市級人民政府制定的,各級公安機關交通管理部門哪里來的權限制定?

                            (2) 該法條授予的權限是采取限制通行和禁止通行的交通措施!安扇〈胧本唧w表現形式是否可以等同于制定規定?是通過現場交警指揮手勢限制通行或者禁止通行,還是通過制定規定限制通行或者禁止通行?交警不通過現場指揮就可以做到限制通行或者禁止通行?

                            (3) 該法條對“采取交通措施”的適用前提條件是“根據道路和交通流量的具體情況”,而前述“禁止摩托車駛入”的禁令標志卻是長期懸掛的,是否屬于“根據”了當時當地的道路和交通流量的“具體情況”?

                            (4) 如果高速公路需要采取禁止通行的措施,應當把機動車作為一個大類予以采取禁止通行的措施,而非僅針對機動車中占用道路資源最少的摩托車。

                             (5) 該法律釋義已明確“(該交通措施是)臨時性的措施,一旦道路通行情況有所改善,公安機關交通管理部門就會及時撤銷限制通行或禁止通行的措施,恢復正常的交通秩序”,那么“駕駛合法注冊登記的摩托車依法在高速公路行駛”反而讓道路通行情況無法改善了?還是什么其他原因導致公安機關交通管理部門無法及時撤銷限制通行或禁止通行的措施?如果機動車違反法定的通行規則,無論是汽車還是摩托車,不都要依法進行處罰嗎?同樣的警力,非法用來限制摩托車,為什么不依法用來嚴格查處摩托車交通違法行為?

                            (6) 另外,“通常多數是由公安機關交通管理部門”的表述,是因為其它部門也可以依據【法律】或者【行政法規】采取限制通行和禁止通行的交通措施。例如依據【行政法規】《城市道路管理條例》第26條和第27條第2項之規定,路政部門可以禁止履帶車、鐵輪車或者超重、超高、超長車輛擅自在城市道路上行駛。

                             4. 有人認為,按照【行業標準】《公路工程技術標準》(JTG B01―2014)第3.1.1條第1點之規定,高速公路為專供汽車分方向、分車道行駛,全部控制出入的多車道公路。所以,高速公路的設計要求本身就不允許摩托車通行。

                            這種觀點是對我國的標準化規定的效力不理解造成的。依據【法律】《中華人民共和國標準化法》第2條第2款、第3款之規定,【國家標準】分為強制性標準、推薦性標準,【行業標準】是推薦性標準;強制性標準才是必須執行,而推薦性標準只是國家鼓勵采用!緲藴省勘旧聿皇欠ㄒ幏,它的效力也是需由【法律】規定,不能超越【法律】規定,況且【行業標準】并非需要強制執行。因此,【行業標準】同【法律】不一致的,適用【法律】規定。另外,上述【行業標準】之所以會出現“汽車”這種標準制定技術缺陷造成的不當術語,或與早期一些法規規章中關于“汽車”術語的定義有關。例如2001年6月16日公布實施的【行政法規】《報廢汽車回收管理辦法》(國務院令第307號)第2條第1款規定,“本辦法所稱報廢汽車(包括摩托車、農用運輸車,下同),……”。該辦法已經被2019年4月22日公布并于2019年6月1日起施行的【行政法規】《報廢機動車回收管理辦法》(國務院令第715號)所廢止。因此,一些【標準】也應該與時俱進,對相關滯后規定予以修改。

                             三、對摩托車管理政策的建議

                           (一)高速公路特別規定的制度歷史沿革

                            2003年10月28日公布,自2004年5月1日起施行的【法律】《道交法》,經2007年12月29日和2011年4月22日兩次修改公布后,其第67條關于高速公路通行的禁止性規定一直沒有變化。行人、非機動車、拖拉機、輪式專用機械車、鉸接式客車、全掛拖斗車以及其他設計最高時速低于70公里的機動車,不得進入高速公路。

                            自2004年5月1日起施行的【法律】《道交法》之前,未升格為【法律】的道路交通安全管理制度,是授權國務院制定的1988年3月9日發布并自1988年8月1日起施行的【行政法規】《中華人民共和國道路交通管理條例》。其第90條規定,高速公路的交通管理辦法,由公安部另行制定。

                            1990年3月26日發布施行的【部門規章】《高速公路交通管理暫行規則》(公安部令第5號)第3條規定,行人、非機動車、輕便摩托車、拖拉機、電瓶車、輪式專用機械車,以及設計最大時速小于70公里的機動車輛,不得進入高速公路。

                            1994年12月22日發布,自1995年3月1日起施行的【部門規章】《高速公路交通管理辦法》(公安部令第20號)將原【部門規章】(公安部令第5號)廢止后,其第4條第1款規定,行人、非機動車、拖拉機、農用運輸車、電瓶車、輪式專用機械車、全掛牽引車,以及設計最高時速低于70公里的機動車輛,不得進入高速公路。

                            上述【部門規章】(公安部令第20號),也已被2003年10月28日公布并自2004年5月1日起施行的【法律】《道交法》所廢止。

                             綜上所述,自1990年開始,包括具體的“輕便摩托車”在內,設計最高時速低于70公里的機動車一直被禁止進入高速公路。該規定已有將近30年的歷史。

                           (二)摩托車在高速公路通行同現行規定不適應的情況

                            依據現行規定,在符合機動車(含摩托車)一般規定的前提下,設計最高時速不低于70公里的摩托車便得以依法進入高速公路。這就意味著,一輛排氣量100cc且設計最高時速只有75公里的普通二輪摩托車便可依法進入高速公路。對大多數具有實踐經驗的摩托車駕駛人看來,這種情況無疑是非常不安全的。

                            我國高速公路的設計時速最高為120公里。在高速公路上行駛的小汽車的行駛速度往往可以接近每小時120公里,而設計最高時速只有75公里的普通二輪摩托車會與同行的小汽車產生較大的速度差,容易發生被追尾的危險。而且,體積及重量的過分懸殊,會加重這種危險所帶來的后果。

                             排氣量100cc且設計最高時速只有75公里的普通二輪摩托車,通常意味著其動力儲備有限,加速能力不足。加速能力不足,即意味著主動避險的能力不足。設計最高時速75公里的極限,在某種特殊情況下也代表著避險能力的極限。

                            另外,這種性能比較普通的摩托車,通常在制造成本上相對比較經濟。為了迎合市場需求,這種制造成本上的限制也會導致一些安全裝置的配備不足。例如,剎車系統一般,沒有標配ABS等。

                             一些特別規定也會對摩托車的行駛安全產生威脅。比如出自【行政法規】《道交法實施條例》第78條第2款關于摩托車在高速公路行駛時不得超過每小時80公里的規定,實際上是很危險的。其實,只要看那個關于限速的禁令標志,在遵守限速標志的前提下,實際駕駛時不要與同行的汽車保持過大的速度差(危險),且在車輛性能允許的情況下,略超過汽車即可。這才是安全的速度。依據【行政法規】《道交法實施條例》第78條第1款,高速公路應當標明車道的行駛速度,但實際上看到的高速公路在最右側車道只給大型貨車標明了車道行駛速度,沒有依據該條第2款在最右側車道給摩托車標明車道行駛速度。沒有給摩托車標明車道行駛速度,所謂的摩托車限速80km/h的規定又與路邊限速標志標明的速度不一致,那么,就應當按照道路限速標志標明的速度行駛,這是該條第3款的規定。況且【法律】《道交法》第42條第1款本來就規定應按限速標志標明的速度行駛!拘姓ㄒ帯俊兜澜环▽嵤l例》是指導性規定,是【法律】《道交法》授權制定的。這里的不一致如何適用,該【行政法規】自己也說了,況且【基本法律】《立法法》第88條“【法律】的效力高于【行政法規】”也正是在這里適用的時候。一方面,依據【行政法規】《道交法實施條例》第44條第1款的指導性規定,摩托車應當在最右側車道行駛,因高速公路的特別規定沒有排斥這一規定,所以在高速公路上同樣適用;另一面,又依據【行政法規】《道交法實施條例》第78條第2款的指導性規定,按“其他機動車”在最右側車道通常已給大型貨車標明車道行駛速度為60~100km/h。這時,按【行政法規】《道交法實施條例》的指導性規定,在最右側行駛的摩托車還要保持60~80 km/h就非常危險。不但大貨車等認為主動超越摩托車危險,摩托車處于被動的地位也很危險。既沒有依據【法律】《道交法》享有摩托車專用車道及依據【行政法規】《道交法實施條例》標明車道行駛速度,又需要遵守【行政法規】《道交法實施條例》在最右側車道行駛及限速60~80 km/h,在高速公路上行駛的摩托車才會如此尷尬。所以,這個要用好法的沖突適用規則。當【行政法規】的規定在實際上或實踐中同【法律】的規定不一致時,適用【法律】的規定。在這里,即遵守【法律】《道交法》的規定,摩托車按限速標志行駛即可。

                          (三)對摩托車高速公路通行管理政策的修改建議

                            針對現行規定導致摩托車在高速公路通行出現的弊端,有必要提高摩托車在高速公路通行的準入門檻,優化摩托車在高速公路上行駛的通行規定。

                            1. 建議在修訂【法律】《道交法》時,在第67條增加一款,作為第二款,內容為“設計最高時速低于120公里的摩托車不得進入高速公路!。

                             對于公民,根據“法無禁止即可為”的法律準則,設計最高時速低于120公里的摩托車不得進入高速公路,即意味設計最高時速不低于120公里的摩托車得以進入高速公路。

                            從【法律】《道交法》第67條的規定來看,高速公路通行的最關鍵因素是“設計最高時速”!霸O計最高時速”作為重要的技術參數,對機動車的其它技術參數起到牽一發而動全身的作用,通常能達到保障安全等性能在內的效果。一般汽車的設計最高時速動輒能達到160公里左右,在高速公路上行駛時的速度能很輕松地達到最高限速的120 km/h。建議設計最高時速低于120公里的摩托車不得進入高速公路并不是為了讓摩托車在高速公路行駛時飆車超過120km/h,而是為了讓在高速公路上行駛的摩托車有足夠的動力儲備,有足夠的加速能力和優異的剎車性能等與同行的汽車縮小速度差,提高主動避險能力,從而避免被追尾等危險。另外,考慮到未來電動摩托車等新能源摩托車的發展可能性,通過設定“設計最高時速”的技術參數作為準入門檻,比采用其它的技術參數更適宜,更有利于法律條文的規范統一、長久適用。

                             2. 配套修改【行政法規】《道交法實施條例》第78條第2款之規定,將“(在高速公路上行駛的)摩托車不得超過每小時80公里”的內容刪掉,該人為造成的不合理速度差不僅容易導致危險,也缺乏現實效力。

                            實際操作中,不必在高速公路上劃設摩托車專用車道,也不必在高速公路車道上標明摩托車行駛速度的限速標線,因為依據擬修改后的【法律】《道交法》第67條之規定,設計最高時速低于120公里的摩托車被禁止進入高速公路,而高速公路限速標志標明的最高時速不得超過120公里。

                             3. 配套修改相關技術規范的【國家標準】【行業標準】,將“設計最高時速不低于120公里的摩托車”定義為“重型摩托車”,與“普通摩托車”、“輕便摩托車”等統一稱為“摩托車”;如使用內燃機,則強制要求“重型摩托車”的排量大于250mL(其中三輪摩托車大于500 mL);增設專用的“重型摩托車”機動車號牌,顏色為“紅底黑字,黑框線”。

                            長期以來,我國的摩托車按規格分為“普通摩托車”和“輕便摩托車”兩類,不夠細致。隨著國內摩托車生產工藝的進一步發展和國外摩托車品牌不斷進駐,摩托車產品越來越豐富,有必要按規格對摩托車作進一步分類。為循序漸進,結合摩托車得以依法進入高速公路的標準,在“普通摩托車”定義范圍內進一步析分出“重型摩托車”這一類型的摩托車。

                            摩托車的傳統動力裝置為使用內燃機。為對應設計最高時速120公里這一標準,結合摩托車相關稅費對排量的劃分標準,有必要選擇某等級排量作為重型摩托車與普通摩托車相互區分的標準!痉伞俊吨腥A人民共和國車輛購置稅法》對排量不超過150mL的摩托車免征車輛購置稅;交強險費率將摩托車分成3類:50mL及以下,50mL-250mL(含)、250mL以上及側三輪;摩托車的關稅及消費稅的稅率按排量250mL、500mL和800mL劃分。經綜合考慮,排量250mL(其中三輪摩托車排量500mL)與設計最高時速120公里最匹配。

                           “設計最高時速”可通過查詢《機動車整車出廠合格證》確認,但為了更方便的識別,可通過重型摩托車專用機動車號牌予以區分。

                            4. 配套修改《機動車駕駛證申領和使用規定》等【部門規章】,例如可以將“重型摩托車”列入需申請的準駕車型,代號為D1和E1,另讓D2代表原代號D,E2代表原代號E,D1包含D2和E1,E1包含E2。

                            無論在高速公路,還是在一般的道路,駕駛重型摩托車具有一定的危險性,需要具備一定的駕駛資質。既然按規格將摩托車作了進一步分類,與此也應當取得相應準駕車型的駕駛證才可以駕駛不同類型的摩托車。按照摩托車的規格和結構,結合考取機動車駕駛證的規律特點,可以將摩托車的車型簡單分為重型三輪摩托車、普通三輪摩托車、重型二輪摩托車、普通二輪摩托車和輕便摩托車,代號分別為D1、D2、E1、E2和F,D1包含D2和E1,D2和E1包含E2,E2包含F。為不侵犯已取得相應準駕車型駕駛證的駕駛人合法權益,可采取“老人老辦法,新人新辦法”,即代號D自動套轉為D1,E自動套轉為E1。初次申領機動車駕駛證的,不得申請代號為D1或者E1的摩托車準駕車型。

                             5. 考慮到駕駛重型摩托車在高速公路上行駛具有一定的風險性,建議在“重型摩托車”相關技術規范標準中強制要求增加ABS等安全配置作為標配,從而提高進入中國市場準入門檻。

                            摩托車高速公路通行管理政策如果按照建議修改后,即要求在高速公路上快速行駛的重型摩托車必須具備更高的安全性能。相對于汽車而言,穩定性較差的摩托車比汽車更需要ABS等安全配置的保護。

                             6. 另外,還需配套修改涉及到摩托車高速公路通行管理的其它問題,如高速公路收費問題,包括摩托車收費標準、ETC化等。

                          (四)拓展對摩托車通行管理政策的修改建議

                            如果摩托車高速公路通行管理政策按照建議修改后,也關聯到摩托車在一般道路行駛的規定問題,有必要就此一并提出修改建議。

                            1. 探索提高輕便摩托車的設計最高時速,建議對“輕便摩托車”的技術規范標準進行修改,強制規定輕便摩托車的設計最高時速低于70公里。

                            在強制性【國家標準】《電動自行車安全技術規范》(GB17761-2018)實施后,輕便摩托車的使用人數非常有限,且需申領代號為F準駕車型的機動車駕駛證后才能駕駛,與駕駛電動自行車所帶來的便利性無法抗衡。如果駕駛人改為駕駛摩托車,一般會直接跨過輕便摩托車,申領代號為E(E2)準駕車型的機動車駕駛證,并購買普通摩托車駕駛。將輕便摩托車的設計最高時速規定低于70公里,有利于推動輕便摩托車電動化,拓寬摩托車應用市場,照顧一些有特別需求的群體。

                            2. 探索規定摩托車在不同車道上行駛的權利。建議按照摩托車的規格類型,在兩車道以上的道路,規定輕便摩托車應當在最右側車道行駛;規定普通摩托車不得長時間借用最左側車道行駛;規定重型摩托車不得長時間在高速公路借用最左側車道行駛。

                            不同規格類型的摩托車,存在其自身車重和性能配置等不同情況,以及“設計最高時速”所代表的動力儲備和加速能力等不同情況。對其在車道上的通行權利予以科學分配,有利于保障道路交通的安全和順暢。

                            3. 探索細化完善摩托車載人規定。建議規定輕便摩托車不得載12周歲以上的人,如需載6周歲以下的兒童,必須在摩托車后座或者踏板上安裝兒童座椅固定裝置;規定普通摩托車載人的,如需在兩車道以上道路通行,應當在最右側車道行駛;規定重型摩托車載人的,如需在高速公路上行駛,重型摩托車需達到一定條件(如使用內燃機,建議排量大于一定標準);除輕便摩托車以外,其它摩托車不得在除后座和邊座以外的位置載人,且后座不得載未滿12周歲的兒童。

                            眾所周知,駕駛摩托車載人會影響駕駛操控,不同規格和結構類型的摩托車受影響的程度不同。因此,駕駛摩托車載人要受到一定限制。另外,未滿12周歲的兒童不得駕駛任何車輛。不管是經濟條件的限制,還是交通狀況的約束,一些地區群眾仍然存在駕駛摩托車載人的需求。所以,應當對12周歲左右年齡區間的人乘坐摩托車的規定作合理安排。

                            4. 探索降低申請輕便摩托車準駕車型的年齡條件,建議允許年滿14周歲且初中畢業的人申請輕便摩托車準駕車型。

                            年滿12周歲的人可以駕駛自行車,年滿16周歲的人可以駕駛電動自行車。對應在校教育階段,一般情況下,小學階段及以下的學生不得駕駛任何車輛;初中階段以上的學生可以駕駛自行車;高中階段二年級以上的學生可以駕駛電動自行車。實際上,高中階段的學生已具備駕駛輕便摩托車的能力,部分初中階段的學生也具備駕駛輕便摩托車的能力。一些高中階段沒有完全提供住宿條件的地區,家長們為了讀高中的子女上下學期間方便往返,會放松對子女的道路交通安全教育,放任子女使用電動摩托車或者燃油的普通摩托車等,存在較大的道路交通安全隱患。大禹治水,堵不如疏。高中階段的學生雖然具備駕駛輕便摩托車甚至普通摩托車的能力,但是由于未達到申領駕駛證的年齡條件,無法通過接受系統的道路交通安全教育,理論上致使學生駕駛摩托車存在不可控性,往往容易造成更嚴重的后果。參考相關法律對年齡的規定,結合初中階段的教育情況,讓年滿14周歲并且初中畢業后的學生可以利用放假時間到有資質的駕校練習駕駛輕便摩托車,合格后按規定申請相應的準駕車型,并通過嚴格的考試取得駕駛證,為高中階段駕駛輕便摩托車上下學往返打下扎實的道路交通安全基礎。通過前移駕駛證的申請年齡條件,可以引導高中階段的學生先依法依規駕駛比較初級的輕便摩托車,從而為以后可能駕駛普通摩托車、重型摩托車或者汽車之前騰出適宜的過渡期,避免學生直接接觸設計最高時速更快的普通摩托車等。況且,如果學生不打算駕駛輕便摩托車,仍然可以選擇在年滿16周歲后駕駛電動自行車。這種制度安排,既可以讓學生循序漸進地接觸道路交通安全知識,又解決了現實的社會需求。

                             綜合以上的意見和建議,并將相關擬修改的規定整合如表2所示。


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